Ana Hatları ile Başkanlık Sistemlerinin Türkiye İçin Değerlendirilmesi ve Türkiye’nin Yeni Yönetim Düzeni: Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi

18 Ekim 2021 11:29 Prof.Dr.İsmet TÜRKMEN
Okunma
63
Ana Hatları ile Başkanlık Sistemlerinin Türkiye İçin Değerlendirilmesi ve Türkiyenin Yeni Yönetim Düzeni: Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi

Ana Hatları ile Başkanlık Sistemlerinin Türkiye İçin Değerlendirilmesi ve Türkiye’nin Yeni Yönetim Düzeni: Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi

Prof. Dr. İsmet Türkmen
Tokat Gaziosmanpaşa Üniversitesi Fen-Edebiyat Fakültesi Tarih Bölümü,
Tokat (e-posta: iturkmentug@gmail.com).
Başkanlık Sisteminin doğduğu ve geliştiği ülke Amerika Birleşik Devletleri’dir. Bu sistemi diğer demokratik sistemlerden ayıran temel özellik devlet başkanının halk tarafından seçilmesi ve seçilen başkanın yürütme gücünü tek başına elinde bulundurmasıdır. Aynı zamanda bu sistemde “güçler ayrımı ilkesi”  de katı bir biçimde uygulanır.
Başkanlık Sisteminin özelliklerini şu şekilde tasnifleyebiliriz:
a.    “Başkanlık Sistemi, katı bir güçler ayrımı ilkesine dayanır . Yürütme görevi, halkın seçtiği başkan, yasama görevi ise, kongre tarafından yerine getirilir. Kuvvetlerin ayrılığı federal devlet ile federe devletler arasında da görülebilir.
b.    Başkan hem devlet başkanı hem hükûmet başkanı görevini tek başına elinde tutar ve yürütür. Bakanlık görevini yürütenler, doğrudan doğruya yalnız başkana karşı sorumludurlar.
c.    Bu sistemde yürütmenin yasamayı dağıtması,  yasamanın da yürütmeyi düşürme olanağı yoktur.
d.    Yasama ile yürütme arasındaki ilişkilerde kopukluğu gidermek üzere, bir “denetim ve denge” sistemi geliştirilmiştir. Yürütmenin bazı işlemleri, örneğin üst düzey yöneticilerin atanması, gibi hâller senatonun onayını gerektirir. Buna karşılık, Başkanın da yasamadan geçen yasaları veto etme yetkisi vardır.” (Gözübüyük, 2006: 37)
Diğer taraftan Başkanlık Sisteminin temel özelliklerinin daha iyi anlaşılabilmesi için ülkemizde daha önce yürürlükte olan parlamenter sistemle kıyaslamasının daha yerinde olacağı kanaatindeyiz. Bu unsurlar ise şu şekilde tanımlanabilir:
a.    “Yürütme gücünün parlamentodan çıkan ve parlamentonun güvenine tabi olan bir hükûmet tarafından kullanılması
b.    Devlet başkanının yürütme gücünün kullanımına sınırlı ölçüde katılımı
c.    Yasama gücünü kullanacak olan parlamentonun halk tarafından doğrudan doğruya seçilmesi
d.    Yasama ve yürütme güçlerinin, birbirlerinin varlığına güvensizlik oyu ve fesih mekanizmaları aracılığıyla son verebilmeleri” (Yazıcı, 2005: 126)
Dikkat edileceği üzere, her iki sistemin “uygulama safhası”nda karşı karşıya kalınacak güçlükler, sistemlerin dayanaklarını oluşturan temel niteliklerinden kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte, Serap Yazıcı, sistemin uygulanması sırasında karşılaşılabilecek güçlüklere ilişkin değerlendirmesinde şu tespitlendirmeyi yapmaktadır:
“Başkanlık Sisteminin en önemli avantajının hükûmete mutlak istikrar sağlamak olduğu hâlde, bu avantajın ise katılığa yol açtığı görülmektedir. Parlamenter sistemleri cazip kılan faktör ise bu sistemlerin iki seçim dönemi arasında farklı hükûmet oluşumlarına olanak tanıyan esnek yapısıdır. Esneklik avantajının yol açtığı problem ise hükûmet istikrarsızlığıdır. Sonuç olarak her iki sistemin de sahip olduğu avantajlar, bunların yol açtıkları dezavantajlarla dengelenmektedir.” (Yazıcı, 2005: 133).      
Başkanlık rejiminin, günümüze değin, klasik biçimi ile tek uygulama alanı ABD’dir.  Ancak Başkanlık Sistemi ABD’ye mahsus veya sadece ABD’de uygulanan bir yönetim biçimi olmayıp bu ülke haricinde günümüzde Latin Amerika  Afrika gibi coğrafyalarda benzer sistem uygulanmakta ise de bu coğrafyalardaki demokrasi ve yönetim anlayışlarının diktatörlüğe kaymaya elverişli olması göz ardı edilemez.
Başkanlık Siteminin Tarihî Arka Planı
Kuvvetler ayrılığı teorisini geliştiren teorisyenler iktidarı elinde bulunduran keyfî güç kullanımının insan hak ve özgürlüklerine zarar verebileceğine inanmışlardır. Kuvvetler ayrılığına dayanan ilk hükûmet sistemi ABD Anayasası ile oluşmuştur. Bu meyanda Başkanlık Sisteminin tarihî gelişimi şu şekilde ortaya çıkmıştır.  18. yüzyılın sonlarına kadar, Amerika’da 13 İngiliz sömürge eyaleti kurulmuştur. İngiltere’nin katı bir sömürgecilik politikası izlemesi, İngiltere ile sömürgeleri arasında önce hukuksal, sonra da silahlı çatışmalara yol açmıştır. 1776 yılında, sömürge eyaletleri, “Bağımsızlık Bildirisi” yayımlayarak, İngiliz Parlamentosunun ve kralının yetkisini tanımadıklarını ilan etmişlerdir. Koloniler, giriştikleri bağımsızlık savaşını yürütebilmek için, aralarında kurdukları örgüte hukuksal bir temel kazandırmak üzere, 1781 yılında bir “Konfederasyon”  hâlinde birleşmişlerdir. Meydana getirilen konfederasyon, zayıf bir konfederasyon olmuştur. Sömürge yönetimlerini elinde bulunduranlar, savaş için meydana getirdikleri birliğin, kendilerinden üstün bir egemenliğe sahip olmasını istememişler, kendi egemenliklerini, bağımsız kuruluşlar olarak sürdürmüşlerdir. Ulusal Bağımsızlık Savaşı’nın zaferle kazanılması üzerine, 1783 yılında Paris Antlaşması imzalanmıştır. Bu olgu, zayıf olan konfederasyonu güçlendirmek için yeterli olmamıştır. Konfederasyonu oluşturan devletler arasında, özellikle ticari ve ekonomik konularda görüş ayrılıkları yaşanmıştır. Bu esnada konfederasyonun dağılması bile söz konusu olmuştur. Ulusal bağımsızlık önderlerinin çabaları ile konfederasyonu oluşturan devletler arasında, daha sıkı bir birliğin kurulması ve federal bir sisteme geçilmesi için çaba harcanmıştır. Bu çabalar sonucu konfederasyonun organı olan kongre tarafından, “Kurucu Meclis” oluşturulmuştur. Kurucu Meclis tarafından hazırlanan Federal Anayasa 1787 de Philedelphia’da ilan edilmiştir (Gözübüyük, 2006: 130; Yazıcı, 2002: 37-38). İşaret edildiği üzere; Philadelphia Kurucu Meclisinde, 1787 Anayasa’sı ile oluşturulurken, ana vatan İngiltere’de uygulanan sınırlı monarşiden esinlenilmiştir. Fakat bu hususta şu farklılık dikkat çekicidir. Başkanlık rejimi, monarkın yerine, seçimle göreve gelen bir başkan öngörmüştür. Bu bakımdan, Amerikan başkanlık rejimi, kökeninde, sınırlı monarşinin Cumhuriyet’e dönüştürülmüş biçimidir. 18. yüzyılda, İngiltere’de sınırlı monarşi rejiminde, kral ve bakanları yönetirken, parlamento ise, kralın onaylaması ile yürürlüğe girebilen kanunlar yapıyordu. Parlamenter rejimden farklı olarak, başkanlık rejimi, temelde insan aklının bir ürünüdür. Bir başka ifadeye göre, teorik bir model olarak ortaya çıkmıştır. Bu dengenin kurulmasının başlıca nedeninin, bağımsızlık savaşının koşullarından doğan güvensizlik olduğunu gözden kaçırmamak gerekir. Sonuç itibarıyla; başkanlık rejimi, parlamentarizmden farklı olarak tarihî bir süreç içerisinde oluşmayıp, 1787 yılının Mayıs ayında Philadelphia Kurucu Meclisinde Kurucu Meclisin uzun müzakereleri sonucu ortaya konulmuş bir rejimdir . Başkanlık rejimi, Amerikalılar tarafından, Philadelphia Kurucu Meclisinde, 1787 Anayasa’sı ile oluşturulurken, ana vatan İngiltere’de uygulanan sınırlı monarşiden esinlenilmiştir. Fakat bu hususta şu farklılık dikkat çekicidir. Başkanlık rejimi, monarkın yerine, seçimle göreve gelen bir başkan öngörmüştür. Bu bakımdan, Amerikan başkanlık rejimi, kökeninde, sınırlı monarşinin Cumhuriyet’e dönüştürülmüş biçimidir. 18. yüzyılda, İngiltere’de sınırlı monarşi rejiminde, kral ve bakanları yönetirken, parlamento ise, kralın onaylaması ile yürürlüğe girebilen kanunlar yapıyordu (Teziç, 2004: 429). Bu bağlamda, parlamenter rejimden farklı olarak, başkanlık rejimi, temelde insan aklının bir ürünüdür. Bir başka ifadeye göre, teorik bir model olarak ortaya çıkmıştır. Bu dengenin kurulmasının başlıca nedeninin, bağımsızlık savaşının koşullarından doğan güvensizlik olduğunu gözden kaçırmamak gerekir. Dikkat edileceği üzere, başkanlık rejimi, parlamentarizmden farklı olarak tarihî bir süreç içerisinde oluşmayıp, 1787 yılının mayıs ayında Philadelphia Kurucu Meclisinde, Kurucu Meclisin uzun müzakereler sonucu ortaya konulmuş bir rejimdir .       
Başkanlık Sisteminin Temel Unsurları
Başkanlık Sisteminde yasama ve yürütme organlarının kendi görevini diğer organlarda geniş ölçüde ayrı tutmasına karşın uygulamada bu erkler arasında belirli ölçülerde işleyen iş birliği dikkati çekmektedir. Kuvvetler ayrılığı teorisiyle gelişmiş olan bu hükûmet sitemi kaynağını, Locke ve Montesquieu’nun teorilerinden almıştır Bu verilerden hareket etmek suretiyle Başkanlık Sisteminin temel niteliklerini şu şekilde tasniflendirebiliriz:
Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki Kuvvetler Ayrılığı
Kuvvetler ayrılığı “federal devlet”  ile federe devletlerde olduğu gibi yasama, yürütme ve yargı güçleri arasında da görülmektedir. Başkan yasama organından farklı olarak 4 yıl için doğrudan halkın oyları ile seçilmektedir. Başkanın kongreyi dağıtma yetkisi olmamakla birlikte, kongre de başkanı iktidardan uzaklaştıramaz. Burhan Kuzu bu ayrımı şu şekilde nitelemiştir: “Yürütme ve yasama organlarına birbirlerinin taşkınlık eğilimlerini önleyecek yetkiler verilmiştir. Kuvvetler parlamenter sistemin aksine yumuşak olarak değil, sert bir şekilde ayrılmıştır. Her birinin yetki sahası sert çizgilerle belirtilmiştir. Yasama organı, yürütme organını düşüremediği gibi yürütme organının da yasama organını fesih yetkisi yoktur. Fakat belirtelim ki Başkanlık Sisteminde her ne kadar kuvvetler sert olarak ayrılmış ise de bu ifrata kaçan yani çok aşırı nitelikte bir sertlik değildir. Parlamenter sistemin yumuşaklığına oranla bir sertlik olduğunu kabul etmek lazım.” (Kuzu, 1997: 9).
Kuvvetler ayrılığı ilkesinin diğer bir boyutu da organların ilişkilerinde ortaya çıkan ayrılıktır. Yürütme organı ile yasama organı birbirlerini sabit görev süreleri boyunca görevden uzaklaştıramamaktadırlar. Başkan ancak seçim yoluyla görevden uzaklaştırılabilir. Bu bağlamda Teziç’e göre ise; “Başkanlık rejiminin işleyişi bazen güç de olsa, parlamenter rejimden daha basittir. Çünkü yasama yürütme erkleri arasında kurulmak istenen denge, bunların her birinin bağımsız ve seçildikleri süreler boyunca görevde kalmalarından emin olmaları sonucunu doğurmaktadır.” (Teziç. 2004: 430).
Başkanın Yetkileri
Başkanlık Sisteminde başkanın devlet ve hükûmetin başı olarak sabit bir süre için halk tarafından seçilmesi yürütmenin yasamadan ayrı bir organ tarafından icrasını sağlayarak işlevler arasında sınırların kaybolması sonucunu doğurur. Sistemde görev süresi içinde başkanın istifa etmesi, sağlık nedeniyle görevden ayrılması veya görevden uzaklaştırılmasının imkânı yoktur. Başkanlık Sisteminde, başkan yürütme erkini tamamen elinde tutmaktadır (Arslan, 1999: 270-272). Başkanlık sistemleri, halkın seçtiği başkana yürütme gücünü bir sonraki Başkanlık Sistemine kadar kesintisiz olarak kullanmak olanağı sunmaktadır. Başkanın hükûmetine mutlak istikrar kazandıran bu özellik, aynı zamanda bu sistemleri esneklikten yoksun bırakmakta, katılığa yol açmaktadır . Başkan her şeyden önce devletin başı olarak ABD‘nin sembolüdür ve millî birliği temsil etmektedir. Dolayısıyla hükûmet başkanı, parti lideri ve devletin temsilcisi şeklinde üç fonksiyonu elinde bulundurmaktadır. Başkanı güçlü olmasında etkili olan diğer bir unsur da onun “siyasal bir güç” olmasıdır. Başkanlık seçimlerinde seçmenler tercihlerini partiler üzerinde değil, bireyler üzerinde yapacaklardır. Bu durumda adayların parti desteğini düşünmeleri zorunlu değildir (Yazıcı, 2002: 137). Başkana bu siyasi gücü kazandıran, ülke çapında yapılan tek seçimde doğrudan halkoyuyla seçilmesidir. Başkan üst düzey memurları ve elçileri doğrudan tayin etme yetkisine sahiptir. Bakanları ve her düzeydeki memurları senato onayına gerek kalmaksızın görevden alabilir. Ancak, yargı organının unsuru olan mahkeme üyelerini tek başına azledemez. Azil ve tayinlerinde senato onayı gerekmektedir. Başkan hem iç siyasette hem dış siyasette en önemli etkili kişi olmakla birlikte, başkanın en önemli yetkilerinden biri de yeni devletlerin tanınması konusudur. Başkan yeni devletleri tanıyıp tanımamakta tamamen serbest olup, başkanın bu konudaki takdir hakkı mutlaktır. ABD Anayasası’na göre, silahlı kuvvetlerin başı olan başkan orduyu en üst düzeyde komuta yetkisine sahiptir. Kongrenin izni olmaksızın savaş ilan edememesine karşılık, herhangi bir yere asker gönderme yetkisi başkana aittir. Başkan kongre ile ilişkilerinde dikkat çeken önemli yetkilere sahiptir. Örneğin başkan kongreye mesaj göndermek suretiyle; kongreyi belli konularda bilgilendirme ve kongreye belli konularda düzenleme yapma isteğinde olduğunu belirtebilir. Ayrıca başkan kongre kararlarını reddedebilir . Başkanın, kongrenin yasama faaliyetleriyle ilgili bir diğer yetkisi ise, Kongreye her yıl mesaj yollamasıdır. Başkanın halka vadettiği programları gerçekleştirmek için kullandığı bu yetki ile yasamanın temel yetkilerinin yürütme organına devredildiğini söylemek mümkün değilse de genelde başkanın mesajları dikkate alınmaktadır. Başkanın yargı organı üzerinde de etkili bir makam olduğu dikkat çekmektedir. Başkan yüksek mahkeme başkanını ve 8 üyesini atama yetkisine sahiptir (Arslan, 2003: 277).  
Başkan Yardımcısı, Bakanlar ve Kongre
Başkan yardımcısı seçimle göreve gelir. Başkan yardımcısı aynı zamanda senatonun da başkanıdır. Başkanının ölümü, istifası vs. sebeplerden dolayı görevden ayrılması durumunda bu makama başkan yardımcısı geçmektedir (Arslan, 2003: 274). Burhan Kuzu, başkan ile aynı zamanda aynı koşullar altında seçilen “Başkan yardımcısının çok silik bir rol üstlendiğini, ancak seçimlerde güçler dengesini ayarlamada ve çekmede işe yaraması için” Başkan yardımcısının seçiminde farklı bir yolun takip edildiğini ifade etmektedir. Sisteme göre, başkan eğilim olarak sağda ise yardımcısının solda; başkan adayı kuzey bölgesinden ise, yardımcısının güney bölgesinden tercih edilmektedir (Kuzu, 1999: 19). Başkan bakanları atarken Senato onayını almak zorundadır. Görevden almada ise senato onayına gerek yoktur. Bakanlar sadece kendilerini göreve atayan başkana karşı sorumludurlar (Arslan, 2003: 275).
Yasama gücüne sahip kongrenin görev ve yetkileri şu şekilde sıralanabilir:
a.    Temsilcisi Meclisi başkanın seçilememesi halinde 3 aday arasından başkanı seçme yetkisine sahiptir.
b.    Senato basit çoğunlukla başkanın atadığı bakanların, elçilerin ve yüksek rütbeli memurların atamalarını onaylama yetkisine sahiptir.
c.    Başkanın yaptığı anlaşmaları 2/3 çoğunluk ile onaylama yetkisi vardır.
d.    Başkan yardımcısını ikinci seçmenlerin seçememesi halinde en çok oy alan aday arasından seçer. (Kuzu, 1999: 26-27).      
Güçlerin Birbirini Denetlemesi
Yasama, yürütme ve yargı sadece kendi işlevlerini icra etmekle kalmamış, aynı zamanda birbirlerini denetleme gücüne de sahip olmuşlardır. Bu sayede kuvvetlerin denetlenemeyen ve sınırsız iradeye sahip mekanizmalar olmaları engellenmiştir.
Güçlerin birbirlerini denetlemesini sağlayan uygulama ise, yasama organı vetosu olarak bilinen, “kongresel veto”dur. Bahsi geçen veto, başkanlık rejimleri ile yürütmeye bağlı bakanlıkların kural düzenlemesine ilişkin tasarruflarını geri çevirme imkânı vermektedir. Bu uygulamayı tercih edenler, sistemi bürokrasinin denetim aracı olarak kabul etmektedir. Bu vetoya karşı olanlar ise, kongrenin diğer güçler karşısında kuvvetlenmesine neden olduğunu ileri sürmektedirler (Serim, 2001: 40).    
Sistemlerinin Türkiye İçin Değerlendirilmesi
Ergun Özbudun Türkiye’de Başkanlık Sistemine geçilmesi fikrini savunanlara ilişkin şu değerlendirmeye yer vermiştir: “Genel itibariyle birbiriyle çelişik gibi görünen iki argümana dayanmaktadırlar. Bunlardan biri, başkanlık sisteminin güçlü istikrarlı ve uyumlu bir yürütme organı sağlayacağı, diğeri ise bu sistemde yasama organının, kanun yapma ve yürütmeyi denetleme işlevlerini daha bağımsız ve etkin biçimde yerine getireceğidir. Diğer bir ifade ile bu argümanlardan biri güçlü yürütmeyi, diğeri ise güçlü parlamentoyu amaçlamaktadır ki, bu amaçların her ikisinin aynı anda gerçekleştirilmesi mümkün görünmemektedir. Başkanlık Sisteminin, dar anlamda yürütme istikrar ve uyum sağlayacağı iddiası doğrudur. Ancak dar anlamdaki yürütme içindeki istikrar ve uyumu, daha genel anlamdaki siyasal istikrar ile karıştırmamak gerekir.” (Özbudun, 2005: 106-107)  
İfadelerden de anlaşılacağı üzere gerek başkanlık gerekse yarı başkanlık sistemlerinde, devletin başkanlığını yürüten kimsenin belli bir süre dâhilinde halk tarafından seçilmesinin olumlu yönlerinin olduğu açıktır. Ayrıca bu süre dâhilinde yasama merciinin düşürülememesi ve yürütme organının da bundan hareketle istikrar sağlayacağı, sistemlerin olumlu bir başka yönüdür. Onar’a göre, başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinde, devlet başkanlarının halk tarafından seçilmesinin, sistemin demokratik olma niteliğini arttıracağına işaret edilmektedir: “Doğrudan halk tarafından seçilen bir devlet başkanının sistem içindeki meşruluğunun güç kazanacağı, halkın kimi seçtiğini bileceği ve dönem sonunda gerekiyorsa o kişiyi yeniden seçmeyerek bir tür hesap soracağı ileri sürülmekte ve bu hususların sözü edilen sistemin olumlu yönlerini oluşturacağı savunulmaktadır. Ancak halk tarafından seçilen başkan veya Cumhurbaşkanı, halkın sadece bir kısmının tercihiyle işbaşına gelmektedir. Buna karşılık, başkana oy vermeyenler, bu seçimde her şeyi kaybetmiş olacaklardır. Bununla ilgili olarak Başkanlık Sistemini uygulayan ülkelerin çoğunda, başkanın en çok iki defa seçilebilmesine izin verilmektedir.” (Onar, 2005: 88).   Bundan dolayı ikinci dönem başkanlık yapan bir kişi için, bu tür bir hesap sorulma durumu yaşanmayabilir. Sistemlere ilişkin çekincelerine ilişkin olarak Erdal Onar şu şekilde yer vermektedir: “Başkanlık sistemlerindeki sakıncalardan en önde geleni, yasama organı ile yürütme organı arasında ortaya çıkabilecek görüş ayrılıklarında sistemin tıkanmasıdır. Bu tür tıkanıklığı çözecek tek yol, uzlaşmadır.” (Özbudun, 2003: 108-109).  Uzlaşma kültürünün gelişmediği ülkelerde, Başkanlık Sisteminin sağlıklı bir şeklide işleyebilmesi mümkün değildir.
Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi ve Merkezî Teşkilat Yapılanması
Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde, merkezî teşkilatı şemasını iki boyuttan oluşmuştur. Bunlardan ilki, Cumhurbaşkanlığı’nın prosedürel işlerle ilgili olarak kendi işleyişini sağlayan iç teşkilatıdır. İkincisi ise, ülkenin genel siyasetini yürüten ve kamu hizmetlerinin sunulmasını sağlayan genel idari teşkilatıdır. Cumhurbaşkanlığının iç teşkilatı; Özel Kalem Müdürlüğü, Başdanışmanlar ve Danışmanlar, İdari İşler Başkanlığı (Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğü, Destek ve Mali Hizmetler Genel Müdürlüğü, Güvenlik İşleri Genel Müdürlüğü)ile Cumhurbaşkanı Yardımcılarından oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği adını taşıyan Cumhurbaşkanlığı idari teşkilatı değişen hükûmet sistemiyle birlikte Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı hâline dönüşmüştür.  Bu teşkilatın başında İdari İşler Başkanı bulunmaktadır.  Yeni sistemde en yüksek devlet memuru idari işler başkanıdır. Parlamenter sistem uygulandığı süreçte en yüksek devlet memuru Başbakanlık Müsteşarı idi (Gözler, 2019: 109-110). Cumhurbaşkanlığının, ülkenin millî politikalarını yürütücü teşkilatı ise; Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları, Cumhurbaşkanlığı Ofisleri (Yatırım Ofisi, Finans Ofisi, Dijital Dönüşüm Ofisi, İnsan Kaynakları Ofisi), Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlar olarak belirlenmiştir. Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları, 2018 de yürürlüğe giren 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile sisteme politika aktörü olarak konumlanmıştır. Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminin teşkilat şemasında yer alan Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları; Bilim, Teknoloji ve Yenilik Politikaları Kurulu, Eğitim ve Öğretim Politikaları Kurulu, Ekonomi Politikaları Kurulu, Güvenlik ve Dış Politikalar Kurulu, Hukuk Politikaları Kurulu, Kültür ve Sanat Politikaları Kurulu, Sağlık Politikaları Kurulu, Gıda Politikaları Kurulu, Sosyal Politikalar Kurulu, Yerel Yönetim Politikaları Kurulu’ndan  oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine göre merkezî yönetim aşağıdaki şekil yardımıyla görülebilir:

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yönetim Teşkilatı

 
(Kaynak: Lamba, 2019: 224).

Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçilmeden, kamu politikası sürecini öncelikle TBMM belirliyordu. Parlamenter sistem ilkelerine uygun olarak hükûmetin hazırladığı plan ve programlar TBMM tarafından onaylanarak yürürlüğe giriyordu. Öte yandan günlük yürütme kararlarıyla oluşan politika metinleri de Cumhurbaşkanı tarafından onaylanıyordu. Hükûmet ve Cumhurbaşkanı arasında bir çatışma ya da uyumsuzluk olduğunda, kamu politikası süreci şu nedenlere bağlı olarak aksıyordu (Karatepe, Altunok, 2019: 18-19):
•    Kamu politikalarını oluşturma aracı olan kanunların çıkarılması: Cumhurbaşkanı, uygun bulmadığı kanunları yayımlamayıp, tekrar görüşülmek üzere Meclise gönderiyor, kanun ilk şekliyle Mecliste kabul edilse bile politikanın hayata geçirilmesi gecikiyordu.
•    Kamu politikalarını icra edecek olan üst düzey kamu görevlilerinin atanması: Üst düzey bürokratlar, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanın imzasını gerektiren üçlü kararnameyle atanıyordu. Cumhurbaşkanı hükûmetin atayacağı bürokratı uygun bulmadığı zaman atama gerçekleşmiyor, bu da kamu politikalarının hayata geçirilmesini aksatıyordu.
•    Kabineyi oluşturan bakanların belirlenmesinde ve görevden alınması: Parlamenter sistemin ilkelerine uygun olarak, Başbakan adayı kabinesini Cumhurbaşkanı’na sunarak onayını alıyordu. Cumhurbaşkanı’nın kabul etmediği aday bakan olamıyordu. Seçimle işbaşına gelen ve parlamentodan güvenoyu alarak göreve başlayan Başbakan’ın kamu politikalarını yürütecek ana aktörleri belirleme yetkisini Cumhurbaşkanı’nın takdirine bağlı olarak kullanıyordu.
•    Kamu politikalarının işleyişinde karşılaşılan sorunlara ilişkin denetimin gerçekleşmesi: Anayasa gereği devletin işleyişini gözetme yetkisi olan Cumhurbaşkanı, hükûmetin kararlarını onaylamamak suretiyle kamu politikalarının oluşumunu denetliyor ve yönlendiriyordu. 1982 Anayasa’sı yürütmenin sorumsuz başı olan Cumhurbaşkanı’na parlamenter sistemin ilkeleriyle bağdaşmayacak ölçüde güçlü bir statü kazandırılmıştı. 2007 yılı Anayasa değişikliğinde Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesi kuralının benimsenmesiyle, Başkanlık Sistemi yönünde ilk adım atılmış oldu. 2014 yılında 12. Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan TBMM tarafından değil, doğrudan halk tarafından seçildi. Cumhurbaşkanı’nın seçimle gelmesi ve yürütme alanında güçlü yetkilerinin olması Başkanlık Sisteminin özelliklerindendir. 1982 Anayasa’sında yapılan bu değişikliklerden sonra, Türkiye’nin hükûmet sistemi, klasik parlamenter sistem olmaktan çıkarak, Başkanlık Sistemine yaklaşan özellikler kazanmıştır. Kuvvetler arası ilişkiler parlamenter sisteme göre yürütülürken Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesi, mevcut sistem sorunlarına yenilerinin eklenmesine zemin hazırladı. Cumhurbaşkanı, Meclis tarafından seçildiği dönemde, kanunları TBMM’ye geri gönderme yetkisini kullanırken daha temkinli davranıyordu. Halk tarafından seçildikten sonra temkinli davranmasını gerektiren durum ortadan kalktı. Çünkü seçilebilmek için geçerli oyların en az %50+1 oranını alması gereken Cumhurbaşkanının halka verdiği sözleri tutabilmek için kendine özgü yürütme politikası uygulamasını gerekebiliyordu. Oysa parlamenter sistemde hükûmeti kuran parti veya partilerin %50’nin üstünde oy alması gerekmiyordu. Bu durum, Cumhurbaşkanı’nı kendisinden daha az oy alarak iktidara gelen Başbakan ve kabinesi üzerinde psikolojik bir üstünlük sağlıyordu (Karatepe, Altunok, 2019: 20). Yapılan bu karşılaştırmada hükûmet sistemi değişikliğinin kamu politikası açısından doğurduğu sonuçlar ortaya çıkan tespitler şunlardır: (Karatepe, Altunok, 2019: 22).
•    Yasama ve yürütme erklerinin iç içe geçmişliğine son verilerek ayrıldı.
•    Politika sürecinin her aşamasının tarafları açıkça belirlendi.
•    Yürütmenin çok başlılığının ortaya çıkardığı dolaylı işlemler sona erdi.
•    İşlemlerin azalmasına bağlı olarak kırtasiyecilik ve maliyetler azaldı.
•    Kamu yönetimde karar alma süreçleri kısaltıldı.
•     Kamu politikalarının daha hızlı oluşması ve uygulaması sağlandı.
•    Kamu yararının gecikmesinin önündeki engeller kaldırıldı.
•    Bütüncül ve uyumlu işleyen bir kamu politikası süreci başladı.
Devletin kamu politikaları, üst siyasi organlar tarafından belirlenir. Politikayı belirleyen aktörler ise, hükûmet sistemine göre farklılık gösterir. Parlamenter sistemde bu üst organ parlamento, Başkanlık Sisteminde devlet başkanıdır. Türkiye ye özgü Başkanlık Sistemi olan Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde, genel kamu politikalarını üst düzeyde belirlemeye tek başına Cumhurbaşkanı yetkilidir. Cumhurbaşkanı, uygulayacağı kamu politikalarını geliştirmek üzere başkanlığında çalışacak ve kamu politikalarını belirleyecek 9 Politika Kurulu oluşturmuştur. Parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçilmesiyle kamu politikasını şekillendiren aktörler, araçlar ve süreç değişti. Bu bağlamda etkili olması muhtemel metinler olarak; kalkınma planları, eylem planları, bakanlık ulusal strateji belgeleri, Cumhurbaşkanlığı politika kurulları politika belgeleri ve siyasi parti programlarının Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemindeki fonksiyonları önemlidir. Parlamenter sistem döneminde devletin en üst düzeyde genel kamu politikalarını, kalkınma planlarını ve hükûmet programlarını onaylayan Meclis belirliyordu. Bakanlar Kurulu üyeleri, plan ve programları uygularken Meclise karşı bireysel ve kolektif olarak sorumluydu. Başkanlık Sisteminde, hükûmet etme yetkisini tek başına elinde tutan devlet başkanının plan ve programları parlamentonun onayına tabi değildir. Devlet başkanı, plan ve programlarını kendisi hazırlar ve tayin ettiği bakanları eliyle uygular. Bakanlar plan ve programlarını uygularken parlamentoya karşı değil, başkana karşı sorumludur. 1982 Anayasa’sında son referandum ile yapılan değişiklik ile tüzük çıkarma yetkisi kalkmakta çünkü bu yetkiye sahip olan Bakanlar Kurulu uygulamasına son verilmektedir. Yeni işleyişte; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecektir. Bu anlamda yönetmeliklerin tüzük işlevi göreceğini düşünmek yanlış olmayacaktır. Ancak tüzüklerin yol yöntem ve fonksiyon açıdan oldukça geniş bir nitelik taşıması nedeniyle tüzük veya benzeri bir uygulamaya ihtiyacın ortan kalkmadığını söylemek mümkündür. 1982 Anayasa’sının 8. maddesinde; “… yürütme yetkisi ve görevi düzenlenmiştir. Buna göre; yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” Anayasa’nın ikinci bölümünde yürütme kuvvetine yer verilmiş bu kısımda Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ilişkin düzenlemeler belirlenmiştir. Mevcut uygulamada yürütmenin ikinci kanadı olan Bakanlar Kurulu ise, Anayasa’nın 109. maddesine göre, Başbakan ve bakanlardan oluşur.
2017 Referandumu sonrası açısından bakıldığında ise, yürütme ile ilgili yukarıda yazılanların önemli bir kısmı değişmektedir. Yürütme ile ilgili yapılacak değişikliklerden başlıcaları şu şekilde özetlenebilir: İlk olarak belirtmek gerekir ki Türk Tipi Başkanlık Sistemi veya Türkiye Cumhurbaşkanlığı adı verilen bu yeni sistem artık bir parlamenter sistem değildir. Ayrıca yeni uygulamada yürütme mekanizması içerisinde organik veya fonksiyonel olarak yer alan Başbakan, Bakanlar Kurulu, KHK, tüzük, karşı imza kuralı gibi mekanizmalara son verilmektedir. Yürütme parlamenter sistemden gelen iki başlı niteliğini kaybetmekte, siyaseten sorumlu hem hükûmet başkanı hem de devlet başkanı sıfatına sahip Cumhurbaşkanı merkezli bir sisteme geçilmektedir.  Bu durumda yürütmeye ait yetki ve sorumluluklar da organ-kişi olan Cumhurbaşkanı’nda toplanmaktadır (Altunok, 2018).
Cumhurbaşkanı Seçimi ve Görev Yetkileri
Klasik parlamenter sistemi benimseyen 1961 Anayasa’sı döneminde Cumhurbaşkanı, TBMM tarafından 7 yıllık bir dönem için seçiliyordu. 1982 Anayasa’sının ilk şeklinde de Cumhurbaşkanı 7 yıllığına yine TBMM tarafından seçildi. Gerek 1961 Anayasa’sında gerekse 1982 Anayasa’sının ilk şeklinde, Cumhurbaşkanı 7 yıllığına seçiliyor, süresi dolan Cumhurbaşkanı ikinci defa aday olamıyordu. 2007’de gerçekleşen Anayasa değişikliğinde, Cumhurbaşkanı adaylığı, seçilme şekli ve görev süresini düzenleyen Anayasa maddeleri değiştirildi. 2014 yılında 12. Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan bu değişikliğe göre tek dereceli olarak doğrudan halk tarafından seçildi. 24 Haziran 2018 Seçimlerinde yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde, Cumhurbaşkanı doğrudan halk tarafından seçildi. Anayasa gereği milletvekilleri seçimi ile Cumhurbaşkanı seçimi aynı günde yapıldı.
Anayasa’nın 101. maddesine göre, Cumhurbaşkanı, kırk yaşını doldurmuş, yükseköğrenim yapmış milletvekili seçilme yeterliliğine sahip Türk vatandaşları arasından, doğrudan halk tarafından seçilir. Cumhurbaşkanı’nın görev süresi beş yıldır. Bir kişi en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir. Anayasa hükmü, maddelere ayrılarak okunduğunda, bir kişinin Cumhurbaşkanı seçiminde aday olabilmesi için sahip olması gereken nitelikler şöyle sıralanabilir: “Türk vatandaşı olmak, 40 yaşını doldurmuş olmak, yükseköğrenim yapmış olmak, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olmak, bir dönemden fazla Cumhurbaşkanlığı yapmamış olmak.” Anayasa’nın 104. maddesine göre, “Cumhurbaşkanı devletin başıdır.  Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı’na aittir. Cumhurbaşkanı, Devlet Başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyeti’ni ve Türk milletinin birliğini temsil eder; Anayasa’nın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin eder.” Bu amaçları gerçekleştirebilmesi için yapacağı görevler ve kullanacağı yetkiler, ağırlıklı olarak Anayasa’nın 104. maddesinde düzenlenmiştir. Cumhurbaşkanı’nın Anayasa’nın ayrıca diğer maddelerinde, düzenlenen görev ve yetkiler de vardır. Cumhurbaşkanı’na Anayasa’yla verilen görev ve yetkiler, yasamaya ilişkin, yürütmeye ilişki ve yargıya ilişkin olanlar diye üç gruba ayrılabilir. (Özbudun, 2005: 108)
Yasamaya İlişkin Görev ve Yetkileri
Cumhurbaşkanı devletin başı olarak, yasama işlevinin düzenli ve uyumlu şekilde yerine getirilmesini temin etmek için Anayasa’da verilen şu görev ve yetkileri yerine getirir:
•    Gerekli görürse, yasama yılının ilk günü TBMM de açılış konuşması yapar.
•    Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verir.
•    TBMM tarafından kabul edilen kanunları onaylar ve yayımlar.
•    Kanunları tekrar görüşülmek üzere Meclise geri gönderir.
•    Beşte üç çoğunlukla kabul edilen Anayasa değişikliği kanunlarını zorunlu olarak, üçte iki çoğunlukla kabul edilenleri ise gerekli gördüğünde halkoyuna sunar.
•    Kanunların ve Meclis İçtüzüğü’nün, şekil veya esas yönünden Anayasa’ya aykırılığı gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açar.
Yürütmeye İlişkin Görev ve Yetkileri
Cumhurbaşkanı, yürütme alanında çok sayıda yürütme işlemini şahsen hazırlayarak uygular. Cumhurbaşkanı yürütmeyle ilgili olarak, Anayasa’da verilen şu görev ve yetkileri yerine getirir:
•    Cumhurbaşkanı yardımcılarını atar ve görevden alır.
•    Bakanları atar ve görevden alır.
•    Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir.
•    Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatını kurar ve görevlilerini atar.
•    Bunların atamalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenler.
•    Yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarır.
•    Bakanlıkların kurulma, kaldırılma, görev, yetki ve teşkilat yapıları ile merkez ve taşra teşkilatlarını Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenler.
•    Kanunların uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkarır.
•    Millî güvenlik politikalarını belirler ve gerekli tedbirleri alır.
•    Yabancı ülkelere Türkiye’nin temsilcilerini gönderir, yabancı ülkelerin Türkiye ye gönderdiği temsilcileri kabul eder.
•    Milletlerarası antlaşmaları onaylar ve yayımlar.
•    TBMM adına Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) Başkomutanlığını temsil eder ve TSK’nin kullanılmasına karar verir.
•    Genelkurmay Başkanı’nı atar ve görevine son verir.
•    Millî Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırır ve toplantıya başkanlık eder.
•    Devlet Denetleme Kurulu Başkan ve üyelerini atar ve görevlerine son verir.
•    Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma, denetleme yaptırır.
•    Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile üniversite rektörlerini atar.
Yargıya İlişkin Görev ve Yetkileri
Cumhurbaşkanı’na yargı alanına ilişkin olarak, Anayasa’da verilen görev ve yetkiler, ağırlıklı olarak yüksek yargı kuruluşlarının hâkim ve savcılarını atamakla ilgilidir. Bu görev ve yetkiler şunlardır:
•    Anayasa Mahkemesinin 15 üyesinden 12’sini atar.
•    Danıştay üyelerinin dörtte birini atar.
•    Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı’nı ve Başsavcı Vekilini atar.
•    Hâkimler ve Savcılar Kurulunun 13 üyenin 4’ünü atar.
•    Hastalık, sakatlık ve kocama nedeniyle belli kişilerin cezasını kaldırır veya hafifletir. (Özbudun, 2005: 111-114)
Yüksek dereceli yargıç ve kamu görevlilerini tek başına atamak ve seçmek, Cumhurbaşkanı‘nın görev ve yetkileri arasında önemli bir yer tutar. Cumhurbaşkanı, bakanların imzası olmadan kullandığı bu görev ve yetkilerini iki şekilde yerine getirir. Birinde, başka kurum ve kuruluşlarca önerilen adaylar arasından birini seçer. Diğerinde, herhangi bir öneri olmadan atamayı doğrudan kendi yapar.
Cumhurbaşkanının Sorumluluğu
Parlamenter sistem döneminde Başbakan yürütmenin sorumlu kanadını, Cumhurbaşkanı ise sorumsuz tarafını oluştururdu. Cumhurbaşkanı’nın, görevleriyle ilgili olarak, resen imzaladığı işlemlerden cezai ve idari sorumluluk kabul edilmemişti. Ceza hukuku açısından suç oluşturan eylem ve işlemleri için adli yargıya gidilemediği gibi, hukuka aykırı olan idari eylem ve işlemlerine karşı da idari yargıya başvurulamazdı. Başbakan ve bakanlarla imzaladığı işlemlerde ise, cezai sorumluluk Başbakan ve ilgili bakana aitti. Cumhurbaşkanı sadece göreviyle ilgili olmayan suçlardan her vatandaş gibi sorumluydu ve bu suçlardan yargılanma konusunda, milletvekili dokunulmazlığından yaralanırdı. 24 Haziran 2018’de yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde, Cumhurbaşkanı‘nın görev ve yetkileri ile sorumlu ve sorumsuz olma durumları da değişti. Kuvvetler ayrılığı ilkesi gereği, Cumhurbaşkanı’nın TBMM ile artık organik bağı kalmadı. TBMM üyeleri gibi doğrudan halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanı, milletvekilleri gibi, siyasi bakımdan doğrudan halka karşı sorumludur. Devletin ve hükûmetin başı olan Cumhurbaşkanı’nın, görevleriyle ilgili işlerden ve yürüttüğü politikalardan dolayı Meclise karşı siyasi sorumluluğu yoktur (Gözler, 2019: 95-97).
Sonuç Yerine
Cumhurbaşkanı’nın siyasi sorumluluğu kendisini seçen halka karşıdır; hesabını doğrudan seçimde kendisini seçen halka verecektir. Siyasi bakımdan sorumsuz olan Cumhurbaşkanı, her türlü eylem ve işlemlerinden dolayı ise hukuken sorumludur. Cumhurbaşkanı’nın yürütmeye ilişkin eylem işlemlerinden bir hak ve menfaati ihlal edilenler idari yargıya, kişisel eylem ve işlemlerinden zarar görenler adli yargıya başvurarak zararlarının giderilmesini isteyebilirler. 2017 yılındaki Anayasa değişikliğiyle Cumhurbaşkanı, meşruiyetini doğrudan halkın iradesinden alan tepe yönetici ve politika aktörü niteliği kazandı. Bu niteliğiyle aynı zamanda vesayetçi yapılar karşısında eli güçlenen Cumhurbaşkanı, kamu politikalarının genel ilkelerini belirleyen en yetkili devlet makamı haline geldi. Kendi dışındaki politika aktörlerini belirleme yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanı, uygulayacağı politikaları geliştirmek üzere politika kurullarını oluşturdu. Cumhurbaşkanı yeni sistemle birlikte idareye çok yaklaşmış, idarenin en önemli parçası hâline gelmiştir.
Kaynakça
ARMAOĞLU, F., Seçim Sistemleri, AÜSBF, Ankara, 1953.
DEMİR, F., Cumhuriyet’ten Günümüze Hükümet Sistemleri, Egevizyon, İzmir, Nisan1999.
DUMAN, İlker Hasan, 1982 Anayasası’nda Cumhurbaşkanı, İstanbul 1997.
DUVERGER, M., Siyasal Partiler, (çev. E. ÖZBUDUN), Ankara, 1970.
DUVERGER, M., Siyasal Rejimler, (çev. Teoman TUNÇDOĞAN), İstanbul, 1986.
EROĞUL, C., “Siyasal Düzenimizde Cumhurbaşkanı’nın Yeri”, Mülkiyeliler Birliği Dergisi, S.128, Şubat-1991.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, Açıklamalı Türk Anayasaları, Ankara 2005.
GÖZÜBÜYÜK, Şeref, Anayasa Hukuku Anayasa Metni ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, 14. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara 2006.  
KARLIKLI, Yücel, Türk Anayasa Metinleri, İstanbul 2002.
KERSE, Ahmet, Türkiye’de 1961 Anayasası’na Göre Cumhurbaşkanı, İstanbul 1973.  
ÖZBUDUN, E. Türk Anayasa Hukuku, 12. bs. Ankara 2011.
ÖZBUDUN, E., Demokrasiye Giriş Sürecinde Anayasa Yapımı, Ankara, 1993.
ÖZBUDUN, E., Siyasi Partiler, 3. Basım, AÜHF Yayın No: 441, Ankara, 1979.
ÖZDEMİR, Hikmet, Cumhurbaşkanlığı Seçimlerinde Ordunun Olağandışı Rolü Türkiye Örneği, İz Yay., İstanbul 1994.
SOYSAL, M., 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınları, İstanbul, 1997.
ŞEN, İ. G., Rusya Federasyonu Siyasal Sistemi, Eskişehir Anadolu Üniversitesi Yayınları, 2004.
TANİLLİ, S., Devlet ve Demokrasi, İÜHF Yayını, No: 637, İstanbul, 1981.
TANÖR, B., İki Anayasa: 1961-1982, Beta Yayınları, İstanbul 1986.
TANÖR, B., Türkiye’de Demokratikleşme Perspektifleri, TÜSİAD, İstanbul, Ocak-1997.
TANÖR, B., Türkiye’nin İnsan Hakları Sorunu, BDS Yayını, İstanbul, 1990.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 1982, Seçkin Yay., Ankara 2001.
Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı, Cumhurbaşkanlığı Tarihi, Ankara, 2005.